Distinguir para unir sin confundir [II]

La pregunta central del presente artículo es relativa a la función constitucional del Ministerio Público. Héctor Fix-Zamudio expone: “Abordar el tema de la función constitucional del Ministerio Público en México constituye un verdadero desafío, ya que se trata de una institución controvertida por la doctrina y la jurisprudencia, pero con mayor razón en nuestro país, en el cual ha sido objeto de enconados y apasionados debates que todavía no pueden considerarse resueltos”

Dentro del vagón del proceso se distinguen cuatro fases (o compartimientos): 1. Control previo; 2. Investigación formalizada; 3. Preparación del juicio oral; y, 4. Juicio oral. El lector necesita esta visión esquemática para orientarse, pues el proceso penal acusatorio y oral es “la” respuesta a una calamidad de nuestros tiempos: la corrupción en los procesos de procuración y administración de la justicia penal. El análisis se llevó a cabo desde tres vértices, el de la norma, el del dato y el del valor.

La norma. Ésta se encuentra en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos cuando en su artículo 21 párrafo noveno establece: “La seguridad pública es una función a cargo de la federación, el distrito federal, los estados y los municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta constitución.”



La Reforma Constitucional en materia de Justicia Penal y Seguridad Pública (2008) complica más las cosas. Por esto, se puede continuar con la idea de Fix-Zamudio cuando afirma “...que no se ha logrado precisar la naturaleza y funciones del Ministerio Público...y que nos encontramos todavía en una etapa de indefinición en la cual es necesario ahondar en el problema de la institución...”. El constitucionalista mexicano explica que, si se toma en cuenta la gran variedad de atribuciones que se confieren al Ministerio Público en nuestro país, tanto en la esfera nacional como local, la atribución más trascendente es la investigación de los delitos y el ejercicio de la acción penal porque influye en la dignidad y la libertad de los gobernados.

Si por un costado la atribución más trascendente del Ministerio Público es la investigación y persecución de los delitos y, por el otro, la función de seguridad pública comprende la investigación y persecución de los delitos para hacerla efectiva, entonces el Ministerio Público es una institución de seguridad pública. Y, esto, es precisamente lo que se pone en tela de juicio en este escrito.

El dato. Conforme a este orden de ideas, el dato nos muestra que el Ministerio Público tiene la función de seguridad pública. De hecho, su rostro policiaco se ha tornado inocultable. Al menos en Veracruz la policía investigadora continúa bajo la autoridad del Ministerio Público. Este dato de realidad se tradujo en norma: el artículo 21 constitucional considera que la: “...investigación y persecución de los delitos corresponde al Ministerio Público”. Sin embargo, el Ministerio así concebido pierde su valor fundamental: la seguridad jurídica. Se considera que en esa “lucha por el poder traducido en competencias”, concretizada entre el poder ejecutivo y el poder judicial, el Ministerio Público por su función primordial se ubica en el campo de realidad del poder judicial.



La Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en su artículo 2, fracción XI, dice: “Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: [...] Instituciones de Seguridad Pública: a las instituciones policiales, de procuración de justicia, del sistema penitenciario, y dependencias encargadas de la seguridad pública a nivel estatal y municipal.” En el mismo artículo, pero en la fracción XII, dicha Ley establece: “Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: [...] Instituciones de Procuración de Justicia: a las instituciones del Estado que integran el Ministerio Público, a la Agencia Veracruzana de Investigaciones y a los Servicios Periciales.

La tesis que será objeto de examen se presenta desde este instante con interrogantes y con la advertencia de que –por falta de espacio- no se harán los necesarios comentarios sobre el monopolio de la acción penal y la llamada acción penal “privada”. Dicha tesis, convertida en problema, se presenta del modo siguiente: ¿El Ministerio Público debe circunscribirse a su actividad propia y natural de investigación de los delitos y ejercicio de la acción penal?

El problema que se aborda está expuesto en la Constitución Política de México dentro del artículo 21 en su primer párrafo: “La investigación de los delitos corresponde al ministerio público y a las policías, las cuales actuaran bajo la conducción y mando de aquel en el ejercicio de esta función.” El texto del artículo 21 constitucional antes de la Reforma y en la parte relativa decía lo siguiente: “La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato”.



En el texto anterior a la Reforma de 2008 la subordinación de la policía investigadora al Ministerio Público en el ejercicio de la función de investigación era categórica: Éste era el superior jerárquico, aquella solamente auxiliar del Ministerio Público. En cambio, hoy se perdió la autoridad del Ministerio Público sobre las policías en la investigación del delito y, aun cuando se conserve la idea de conducción y de mando, no se pone en claro cuáles serán las líneas de autoridad. Por otra parte, la voz “policías” es vaga y ambigua.

Si, a guisa de ejemplo, se vuelve la mirada a la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz y se observa su artículo 2 fracción XXIII, allí puede leerse: “Para los efectos de esta Ley, se entenderá por [...] Instituciones Policiales: a los cuerpos de policía, de detención preventiva o de centros de arraigo y, en general, todas las dependencias encargadas de la seguridad pública a nivel estatal, municipal e intermunicipal, que realicen funciones similares. En esta Ley se conserva la vaguedad y ambigüedad a que se hacía alusión.

Sin embargo, cabe preguntar ¿La Reforma es un importante paso hacia la independencia del Ministerio Público? Una respuesta afirmativa a la pregunta expuesta encontraría un respaldo en el artículo 102 constitucional cuando refiriéndose al ambiente federal hace una enérgica referencia al ejercicio de la acción penal y una débil alusión a la función investigadora.



El valor. La línea que pinta la Constitución Política de México es la noción de seguridad jurídica, una de cuyas expresiones es la siguiente: la justicia no puede existir si no se obedecen las decisiones de los tribunales. Como <<parte>> el Ministerio Público es un coadyuvante del tribunal con en el que actúa. Esta raya se observa cuando se afirma que, de acuerdo con el texto constitucional vigente, el Ministerio Público realiza funciones judiciales (que no jurisdiccionales).

El problema que se trata de dilucidar, y que implica tomar posición o, formular una proposición para los efectos del presente trabajo, lo plantea con claridad meridiana Pedro Rubén Torres Estrada en los siguientes términos: Sin embargo, la relación entre las policías de investigación y los ministerios públicos ha sido uno de los puntos te tensión que se ha dado en los países donde el sistema adversarial se ha implementado, pues los estudios indican que esta relación puede resultar muy complicada si no se clarifican las funciones, los límites y, sobre todo, los controles entre estos dos actores. Ésta es una de las primeras tareas que hay que definir en el proceso de transición hacia un nuevo sistema de justicia penal. Sobre todo, definir el modelo de policía y de fiscal que se quiere para el nuevo sistema.

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